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文件管理雙軌制、雙套制、單軌制、單套制辨析
來源:山東蘭臺(tái)世紀(jì)官網(wǎng) | 作者:蘭臺(tái)世紀(jì) | 發(fā)布時(shí)間: 2021-05-20 | 3368 次瀏覽 | 分享到:
隨著電子文件“單軌制”管理試點(diǎn)的開展，“單軌制”“雙軌制”“單套制”“雙套制”的概念仍有待進(jìn)一步明確。筆者從描述對(duì)象、文件形式、運(yùn)行階段、文件原生性方面入手，對(duì)“軌”和“套”進(jìn)行辨析，并進(jìn)一步分析文件管理的幾種模式。

隨著電子文件“單軌制”管理試點(diǎn)的開展，“單軌制”“雙軌制”“單套制”“雙套制”的概念仍有待進(jìn)一步明確。筆者從描述對(duì)象、文件形式、運(yùn)行階段、文件原生性方面入手，對(duì)“軌”和“套”進(jìn)行辨析，并進(jìn)一步分析文件管理的幾種模式。

“雙套制”“雙軌制”的出現(xiàn)及應(yīng)用 

20世紀(jì)90年代以來，隨著政府信息化、辦公自動(dòng)化及各類電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用，電子文件開始在辦公業(yè)務(wù)及其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)中大量出現(xiàn)，但是電子文件的可靠性和證據(jù)力方面難以保障。從傳統(tǒng)檔案管理的視角來看，電子文件不可信任，不可作為長期保存的對(duì)象，因此，出于對(duì)文件證據(jù)要求及長久可讀的考慮，將電子文件轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)文件實(shí)行“雙套歸檔”，即以某種形式（主要是打?。㈦娮游募袒絺鹘y(tǒng)存儲(chǔ)介質(zhì)（主要是紙張）上，這是電子文件環(huán)境下賦予“雙套制”的含義。這一階段關(guān)于文件管理的規(guī)定是出于對(duì)技術(shù)的不信任和傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴，實(shí)行“雙套制”來彌補(bǔ)電子文件的缺陷，將具有保存價(jià)值的電子文件轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)文件并且同時(shí)保存文件的兩種版本，實(shí)行“雙套歸檔”。


此外，在電子環(huán)境中還出現(xiàn)了“雙軌制”現(xiàn)象。隨著辦公自動(dòng)化的迅猛發(fā)展，文件的起草、審核、簽發(fā)、傳遞、閱辦以及接收、查詢、存檔、利用等都要運(yùn)用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)，電子文件管理流程、電子文件管理系統(tǒng)與紙質(zhì)文件管理流程、紙質(zhì)文件管理系統(tǒng)并行存在，“雙軌制”應(yīng)運(yùn)而生?！半p軌制”意味著“紙質(zhì)文件與電子文件長期并存，雙軌運(yùn)行。為了方便電子文件的利用、永久保存和維護(hù)其原始性，在一個(gè)機(jī)關(guān)物理歸檔與邏輯歸檔可以并行；電子文件與紙質(zhì)文件可以互相轉(zhuǎn)化”。紙質(zhì)文件和電子文件不可避免地在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)相依共存，呈現(xiàn)并駕齊驅(qū)的狀態(tài)，“雙軌制”成為該階段檔案管理的重要形式?！半p套制”與“雙軌制”是檔案管理對(duì)象由紙質(zhì)文件過渡到電子文件的階段性產(chǎn)物。


        

“單套制”“單軌制”的實(shí)踐探索 

隨著社會(huì)信息化和政府信息化的深入，以及數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，“雙套制”在整個(gè)社會(huì)數(shù)字轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)下已不合時(shí)宜。電子文件單軌制運(yùn)行、單套制歸檔成為急需研究和探索的問題。圖片圖片


2012年發(fā)布的《電子檔案移交與接收辦法》和2015年發(fā)布的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》都對(duì)電子文件的移交與歸檔提出了新要求，強(qiáng)調(diào)將電子文件及其元數(shù)據(jù)共同歸檔，明確符合條件的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式保存。2015年，上海自貿(mào)區(qū)開展電子文件“單套制”管理模式的探索；同年，浙江省檔案局也依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)在省建設(shè)廳開展行政審批電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理新模式。2016年發(fā)布的《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894?—?2016）取消了對(duì)“雙套制”的強(qiáng)制性要求，同年發(fā)布的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出，要在有條件的部門開展“單套制”管理試點(diǎn)。此后，國家檔案局發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》和《國家檔案局關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》進(jìn)一步明確提出“電子文件可以僅以電子形式進(jìn)行歸檔”“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”等相關(guān)規(guī)定。2020?年新修訂的《中華人民共和國檔案法》第三十七條明確規(guī)定，“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。此外，三大訴訟法也明確將電子數(shù)據(jù)納入證據(jù)的范圍。由此可見，電子文件單套歸檔、保存和利用已經(jīng)具備了充分的法律依據(jù)，成為深化檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型、服務(wù)于政務(wù)信息化及社會(huì)信息化的關(guān)鍵。


                

“軌”和“套”的概念及含義辨析 

關(guān)于“單軌制”“雙軌制”“單套制”“雙套制”的概念，人們的劃分依據(jù)各有不同。2003年，馮惠玲教授最早將“雙套制”定義為：雙套歸檔可使同一份文件的電子版本和紙質(zhì)版本共同處于存儲(chǔ)和可利用狀態(tài)?！半p軌制”是指在文件生成、運(yùn)轉(zhuǎn)過程中二者的共存，即兩種版本文件同步隨業(yè)務(wù)流程運(yùn)轉(zhuǎn)。2019年，馮惠玲教授進(jìn)一步將其闡釋為“單軌雙軌是指文件完全在電子環(huán)境中運(yùn)行或是在電子、紙質(zhì)兩種環(huán)境中基本并行；單套雙套在這里是指只保存電子文件還是紙質(zhì)電子同時(shí)保存之意”。學(xué)界和業(yè)界普遍認(rèn)同了這一說法。除此之外，檔案界同仁還提出了其他看法，具有一定的參考價(jià)值。如：鄭金月將“單軌制”“雙軌制”分成兩段，前段是指業(yè)務(wù)工作流程，后段是指檔案工作流程。鮑志芳認(rèn)為，“單軌制”是文件歸檔前，只有一種文件形式（紙質(zhì)或電子）伴隨業(yè)務(wù)進(jìn)程流轉(zhuǎn)；“單套制”是文件歸檔后，只有一種文件形式（紙質(zhì)或電子）處于存儲(chǔ)和利用狀態(tài)。劉繼宗認(rèn)為，“雙軌制”為檔案形成時(shí)通過紙質(zhì)和電子兩種方式進(jìn)行審簽、辦理，兩種載體都保管的方式，“雙套制”是檔案形成前通過紙質(zhì)或電子一種方式進(jìn)行審簽、辦理，而歸檔保管兩種載體的模式。陶水龍認(rèn)為，具有永久保存價(jià)值或者其他重要價(jià)值的電子文件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或者縮微膠卷同時(shí)歸檔。


由此可見，人們對(duì)于“軌”與“套”的本質(zhì)認(rèn)知基本相同，但是在定義表述方面有一定差異，關(guān)注點(diǎn)與角度不同。首先，關(guān)于“軌”和“套”的含義，“軌”強(qiáng)調(diào)文件的運(yùn)行狀態(tài)，即針對(duì)文件運(yùn)行流程的管理，在管理流程上實(shí)現(xiàn)數(shù)字連續(xù)性，涵蓋文件生命周期全過程。電子文件“單軌制”主要是指文件管理流程上的全數(shù)字化運(yùn)行狀態(tài)。而“套”則特指文件保存狀態(tài)，即歸檔文件的載體類型，這也是目前學(xué)界普遍認(rèn)同的說法。


從“軌”與“套”的屬性判斷，僅以紙質(zhì)與電子兩種文件形式來表述文件類型是不全面的。首先，“軌”分為模擬軌與數(shù)字軌，模擬軌指在紙張或者縮微膠片上進(jìn)行記錄，記錄在光盤、磁盤、U盤上的是數(shù)字軌?！疤住笔菤w檔文件的載體類型，根據(jù)軌的類型，“套”對(duì)應(yīng)的文件載體類型也會(huì)相應(yīng)地分為模擬與數(shù)字兩類。所以“軌”制形成的文件與“套”制保存的文件有多種類型，而不僅僅局限于紙質(zhì)與電子。其次，記錄技術(shù)發(fā)展至今，經(jīng)歷了機(jī)械記錄（如甲骨、金石、紙張等）、模擬記錄（如縮微膠片、磁帶等）與數(shù)字記錄3種模式。由此，可將雙套歸納為一套數(shù)字記錄即電子文件，一套機(jī)械記錄或者模擬記錄，即非數(shù)字記錄。


          

“軌”和“套”的適用性辨析 

（1）“軌”對(duì)應(yīng)于文件運(yùn)行狀態(tài)“軌”主要是指文件的運(yùn)行狀態(tài)，文件運(yùn)行階段中包含的所有業(yè)務(wù)活動(dòng)都應(yīng)屬于“軌”的范圍，從始至終以某一種形態(tài)（數(shù)字或非數(shù)字）運(yùn)行則稱為“單軌”，反之則稱為“雙軌”。如果中間某個(gè)環(huán)節(jié)突然出現(xiàn)另一個(gè)形式的運(yùn)行狀態(tài)，就屬于“混軌”或者“并軌”。


（2）“套”適用于文件歸檔后的狀態(tài)一般認(rèn)為，“套”是文件歸檔后的狀態(tài)，以“歸檔”為臨界點(diǎn)。文件歸檔后移交檔案部門，以“歸檔”作為判定“套”的臨界點(diǎn)是毋庸置疑的。對(duì)于電子文件而言，僅以電子或數(shù)字形式歸檔為“單套”，同時(shí)以電子（數(shù)字）形式和非電子（數(shù)字）形式歸檔為“雙套”。


綜上，筆者認(rèn)為，“軌”針對(duì)文件生命周期的整個(gè)運(yùn)行流程，而“套”則是專指文件在歸檔后的狀態(tài)和類型，為了準(zhǔn)確描述“雙套制”中電子文件與紙質(zhì)文件的原生性，一般需要與對(duì)應(yīng)的“軌”相結(jié)合。結(jié)合前文的研究，本文關(guān)于“軌”與“套”的幾組概念界定如下：“單軌制”是指在文件的整個(gè)運(yùn)動(dòng)生命周期過程中僅以一種文件形式運(yùn)行；“雙軌制”是指在文件的整個(gè)運(yùn)動(dòng)生命周期過程中以兩種文件形式（數(shù)字形式和非數(shù)字形式）同步運(yùn)行；“單套制”是指只以一種文件形式對(duì)具有長期保存價(jià)值或其他重要價(jià)值的文件進(jìn)行歸檔、移交、處理、利用，一般與“單軌制”結(jié)合使用；“雙套制”是指以兩種文件形式（數(shù)字形式和非數(shù)字形式）對(duì)具有長期保存價(jià)值或其他重要價(jià)值的文件進(jìn)行歸檔、移交、處理、利用，一般與“單軌制”或“雙軌制”結(jié)合使用。


          

引申問題：“雙軌制”與“雙套制”的

文件原生性 

一般認(rèn)為，“雙軌制”形成的文件都屬于原生文件，都具有法律效力。這是因?yàn)椤半p軌制”是全程共存，產(chǎn)生的文件經(jīng)過運(yùn)行和處理，在現(xiàn)行期發(fā)生效力，有相應(yīng)的元數(shù)據(jù)，它的“文件”屬性和證據(jù)力是完整的。而針對(duì)“雙套制”中的文件原生性則存在爭(zhēng)議。主要分為以下兩種：第一，紙質(zhì)文件是原生文件，電子文件是副本，基本上可以看作是紙質(zhì)文件的數(shù)字化副本。第二，電子文件是原生文件，紙質(zhì)文件是副本。在歸檔時(shí)，將電子文件轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或者縮微膠卷同時(shí)歸檔，紙質(zhì)文件只是電子文件的紙質(zhì)拷貝。雙套制雖然保管了兩種載體，但不論是紙質(zhì)檔案數(shù)字化，還是電子文件紙質(zhì)化，其原件只有一種。

此外，“雙軌制”大多導(dǎo)致雙套歸檔，“雙軌制”通常包含了“雙套制”，涵蓋了運(yùn)行處理之后的“雙套制”歸檔保管，可以將這種情況下的“雙套制”理解為“雙軌制”中的后端保存。也就是說，在“雙軌制”的前提條件下，雙套歸檔保存可以直接獲取電子文件的前期運(yùn)行信息、元數(shù)據(jù)等法律效力的信息，保障電子文件的原始性，同樣也可以獲取紙質(zhì)文件的原生信息并保存歸檔，那么電子文件與紙質(zhì)文件都是原生文件。


由此看出，解釋“雙套制”的概念需要有“軌”作為前提，即什么樣的“軌”就會(huì)產(chǎn)生什么樣的“套”，對(duì)于“雙套制”中文件原生性的判定關(guān)鍵在于其是否有對(duì)應(yīng)的“雙軌”或者“單軌”，“軌”與“套”相結(jié)合才能更加完整、全面地解釋文件原生性問題，即業(yè)務(wù)工作流程的“單軌制”或“雙軌制”決定了文件歸檔和檔案管理的“單套制”或“雙套制”。


現(xiàn)有文件管理模式的梳理與分析


“軌”與“套”在電子文件管理實(shí)踐中可以有如下幾種應(yīng)用組合：“單軌制”與“雙套制”相結(jié)合、“雙軌制”與“雙套制”相結(jié)合、“單軌制”與“單套制”相結(jié)合。


       

“單軌制+雙套制” 

該模式下有：（1）電子文件“單軌制”與“雙套制”相結(jié)合的文件管理模式。這是在電子文件產(chǎn)生的背景環(huán)境下產(chǎn)生的一種新的管理模式，其對(duì)應(yīng)的“雙套制”中的原件為電子文件，由電子文件轉(zhuǎn)化成的紙質(zhì)文件為副本。（2）紙質(zhì)文件“單軌制”與“雙套制”結(jié)合的文件管理模式。該模式仍處于以紙質(zhì)文件為主的文件管理期，紙質(zhì)文件為原件，電子文件是數(shù)字化而形成的副本。以上兩種情況，都是在電子文件不具備長久保存性和長期可讀性、缺乏信息安全和法律效力保障等環(huán)境下提出的管理模式。



“雙軌制+雙套制”

這一模式是向“單軌制”與“單套制”的過渡，根據(jù)前文的分析與解釋，這種模式對(duì)應(yīng)的“雙套制”中歸檔保存的文件理應(yīng)都是原生文件。由于傳統(tǒng)的認(rèn)知、習(xí)慣、管理制度、技術(shù)條件約束等方面的原因，電子文件目前還不能全面代替紙質(zhì)文件，不少企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是習(xí)慣于將計(jì)算機(jī)上形成的電子文件打印成紙質(zhì)文件，實(shí)行雙套歸檔保管。


             

“單軌制+單套制”

一種是紙質(zhì)文件“單軌制”與紙質(zhì)文件“單套制”相結(jié)合的傳統(tǒng)文件管理模式，目前已不能適應(yīng)數(shù)字環(huán)境的需要。另一種是數(shù)字環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生的電子文件“單軌制”與電子文件“單套制”相結(jié)合的文件管理模式，體現(xiàn)了數(shù)字轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)，是數(shù)字社會(huì)文件管理的常態(tài)模式。當(dāng)前，我國政府在政策、法規(guī)、組織、技術(shù)等方面的條件已經(jīng)逐漸成熟，“單軌+單套”的試點(diǎn)正在進(jìn)行。


綜上所述，“雙套制”“雙軌制”是文件管理由紙質(zhì)時(shí)代走向數(shù)字時(shí)代的過渡形式，而“單軌制”“單套制”是適應(yīng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府高效運(yùn)行的文件管理模式，是我國電子文件管理模式調(diào)整的目標(biāo)和方向。